A aplicação dos Fundos Europeus: análise pluridisciplinar ao contexto português

A Política de Coesão entrou em execução um ano após a reforma dos fundos estruturais promovida pelo Pacote Delors I em 1988, num modelo de programação plurianual que tem permitido a aprovação de quadros de apoio estrutural comunitário. O Tratado da União Europeia, aprovado em Maastricht em 1991, veio atribuir um papel de destaque aos fundos estruturais no aprofundamento da integração europeia. 

A sua centralidade na política europeia foi corroborada pelo Tratado de Lisboa (2007), que veio reiterar a «coesão económica, social e territorial, e a solidariedade entre os estados-membros». Apoiada pelo Banco Europeu de Investimento e pelo Fundo Europeu de Investimento, a Política de Coesão é executada com base em três fundos estruturais, e a sua evolução acompanha o decurso da integração europeia, ao longo da qual foram sendo reforçados. O Fundo Social Europeu (criado em 1958, após a primeira referência às diferenças regionais no Tratado de Roma) e o FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (1975), antecederam o Fundo de Coesão (1994) concebido para ajudar países cujo PIB fosse inferior a 90% da média comunitária (Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal) (artigo n.º 177, TFUE). 

Estes três fundos da Política de Coesão, conjuntamente com o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER – 2005) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP – 1993), constituem os cinco elementos dos Fundos Estruturais Europeus de Investimento (FEEI) – «principal instrumento da Política Regional no Portugal Europeu» (Lei n.º 82-A/2014 de 31 de dezembro) –, obedecendo atualmente a um mesmo regulamento europeu. 

Este avultado investimento foi sendo negociado no âmbito do modelo de governação partilhada – que contempla por sua vez uma «governança multinível -, numa lógica territorializada e desde a adesão, foram negociados seis ciclos de programação dos FEEI: até 1988, um primeiro ciclo embrionário designado de Antigo Fundo ou Primeiro Regulamento; seguido de três Quadros Comunitários de Apoio (QCA), entretanto redenominados Quadros de Referência Estratégica Nacional (QREN) e, atualmente, Acordos de Parceria (PT2020), sem prejuízo do Acordo de Parceria PT 2030 cuja programação encontra-se a iniciar a sua execução.

Cada vez mais complexos e especificados nos termos da lei, os modelos de governação revelam duas grandes mudanças. Por um lado, a gestão, o controlo e a avaliação tornam-se, com os anos, dimensões de uma mesma definição, sendo que, todavia, não obstante publicações esporádicas em Portugal,  não existe um espólio académico digno desse registo cabaz de dar resposta às necessidades que o mercado procura, tendo vindo esta lacuna a ser preenchida pela Jurisprudência do TJUE, bem como – e essencialmente – pelo Tribunal de Contas Europeu, designadamente, no âmbito da atividade de auditoria e de declaração de fiabilidade às contas dos Estados-Membros, desencadeadas ao abrigo do Regulamento Financeiro.

Se é verdade que existe alguma literatura nos Estados-Membros – embora escassa – a utilidade desse direito comparado esbate-se na margem de discricionariedade que os Estados Membros têm, ao abrigo do Regulamento das Disposições Comuns e dos Regulamentos Específicos Comunitários, de regular as regras nacionais juridicamente aplicáveis a estes Fundos Estruturais, sendo, portanto, uma tarefa insuficiente para efeitos da resposta a dar a uma atividade jurídico-hermenêutica que se possa considerar merecedora dessa qualificação.

Se, porventura, ainda existe alguma jurisprudência do TJUE e tribunais nacionais dos Estados Membros, ao nível da verificação da componente de Contratação Pública – por força da aplicação das Diretivas comunitárias e respetivas correções financeiras a aplicar –, a parte remanescente da análise jurídica ao direito originário, derivado e nacional, não tem cobertura ao nível de produção bibliográfica, estando, ainda assim, a existente muito ligada apenas – nas restantes componentes – a estudos de fundos agrícolas e de investigação e desenvolvimento.

De realçar, que, grosso modo, a maior produção bibliográfica advém de relatos das autoridades de auditoria que, na esmagadora maioria, ficam na esfera da Administração (muitos deles resultantes de “reperformances” a ações de auditoria entre entes públicos), ou, quanto muito, entre as entidades auditadas e a entidade pública que audita, permanecendo, esse conhecimento, portanto, na esfera “não publica”, sendo publicados os relatórios dos Tribunais de Contas nacionais e Europeu, mas na égide da auditoria à política pública e não na ótica, propriamente dita, jurídico-normativa.

Neste contexto o PT2030 e a sua articulação com os Planos de Recuperação e Resiliência – que tem um horizonte temporal de 7 anos –, justifica a existência de um produção de investigação neste domínio, que abranja os principiais Fundos Estruturais e os as principais opções programáticas dos cinco objetivo estratégicos da Programação 20-30: Portugal mais Competitivo e mais Inteligente, Portugal mais Verde, Portugal mais conectado; Portugal mais social e Portugal mais próximo dos cidadãos.

A investigação a ser realizada combinará uma abordagem jurídica e multidisciplinar que cobre todas as áreas de intervenção na aplicação dos fundos europeus:

• Acesso aos Fundos;
• Gestão dos Fundos;
• Controlo dos Fundos;
• Auditoria aos Fundos;
• Compliance;
• Certificação de despesa;
• Outras regras relativas à aplicação dos Fundos;
• Corelação com outras áreas jurídicas aplicáveis aos Fundos (Regulamento da Taxonomia, Direito do Ambiente, etc…).

Equipa de Investigação

Prof. Doutor Nuno Cunha Rodrigues

Dr. Nuno Proença

Duração: 2024-2026

Projeto a decorrer